实行中国式公民投票

中国长江商学院教授 王一江 为英国《金融时报》中文网撰稿

 

中国转变经济增长方式，促进社会和谐，要靠好的政策。制定好政策，要靠好的制度。笔者建议实行中国式公民投票，目的就是建立一个高效有序的地方政绩评估机制、一个高效有序的社会沟通机制、一个保障好政策的决策机制。

中共总书记、刚刚当选为中国国家主席的习近平说：“人们群众对更加幸福、更加美好生活的向往，就是党的奋斗目标。”执政党的奋斗目标明确了, 怎样才能更好地去实现它？实行中国式公民投票，正是为了回答好这个方法和路径问题。

本文探讨中国式公民投票的主要方法和内容，探讨其重大政治、社会和经济意义。

宗旨与目的

建立中国式公民投票制度，其宗旨是建立一种符合国情、合法有序和高效权威的社会沟通机制，完善中国特色社会主义制度，使执政党能更好地了解民意，代表民意，提高执政能力，使社会更加和谐，更具活力，实现经济又好又快向前发展、人民幸福、国泰民安的目标。

以 人民群众的向往作为执政党的奋斗目标，需要了解广大人民群众在不同时期、不同环境下，向往什么，有什么具体愿望与诉求。他们对教育、医疗、住房、食品、出 行、治安、司法、环境、社保、环保、税收、财政支出、经济建设等事关他们切身利益的重大问题，其轻重缓急、解决方法，有什么想法和意见？他们对领导有什么 要求？对领导作风及施政效果，满意度如何？

在一个多元化社会中，回答这些问题从来都不容易。中国社会现阶段的诸多特点，使这些问题的答案变 得更加复杂。社会和经济环境的复杂变化、社会结构的调整和迅速走向多元化，使社会利益关系特别复杂多变，人们的诉求特别强烈尖锐并互相冲突。在缺乏合理沟 通和表达机制时，一些利益团体为了在激励竞争中胜出，不惜采取各种手段，甚至是激烈暴力和其它破坏性手段，努力使自己成为各种声音中的最强音。

这些原因造成了获取信息的困难，也造成了执政党科学决策和有效施政的巨大困难。克服这些困难，第一步就是要建立合法有序并且高效的社会沟通机制。

公民投票，在了解和掌握公民愿望、获取信息各种手段中，最具直接性、可靠性、有效性和权威性。通过中国式公民投票，执政党能直接从公民那里获得关于他们愿望 与诉求的可靠信息，在此基础上开展工作，实现党群结合，民主集中，进而更好地实现执政党的奋斗目标。这是利国利民的制度创新，是推动中国政治体制和经济体 制改革取得突破性进展，使中国特色社会主义制度更具活力和生命力的制度创新。

实施要点

要实现上述目标，中国式公民投票制度，应该把握好三个要点。

第一，周期与日期。通过立法，规定周期，约定日期，比如每年或每两年一次，举行全体公民投票。也通过立法，允许在周期性公民投票之外，必要时通过一定程序，启动对重大问题的公民投票。

第 二，内容与指标。为有效表达民意，投票指标的设置，可以考虑一主多辅。一主，即只设单一综合指标，比如用一个指数，表达对地方政府的满意度，或公民自己的 幸福度，在个人投票的基础上，获得综合指数，作为对地方政绩考核的主要指标。多辅，即必要时可以在主要指标之外再设置一些辅助性指标，比如对地方教育、医 疗、环境等民生指标的满意度。

第三，管理与监督。公民投票由中央指导，省委省政府领导，地方执行，多方监督。国家立法，中央总揽，各方协 调，制定规则，指导与规范公民投票。上级领导根据国家法律、中央规定和指导精神，领导下级行政区域的公民投票，确保其合法合规，有序有效。地方政府依法具 体组织管理公民投票。中央、上级、外地政府和社会代表，对地方政府的组织和执行，进行共同监督。

双重特点

根据以上要点设计的中国式公民投票制度，具有双重特点。

首先，它具有公民投票制度的一般特点：

第一，普遍性：所有公民都有权参与，任何人不能被排除在外。

第二，直接性：不通过其他人或机构，每个公民都直接对重大问题表达自己的意见。

第三，依法和平有序：公民通过投票方式表达意见，其规则和内容都必须事先约定，大家遵守，合法有序，方能有效，这从本质上有别于通过暴力和其它破坏性手段来表达意见。

第四，权威性：公民投票结果的权威性，是公民参与的普遍性、直接性和合法性的结果。

其次，它还具有符合国情的自身特点：

第一，合法性，即依据中国宪法制定专门法律，在执政党的领导下，依法行事。

第 二，有限性，即只能有限议事，不参与决策，公民只依据个人感受, 对个人幸福感和满意度进行表达,对地方工作进行绩效评估，不对人事、经济、施法、社会管理和其它党政工作发表意见和发挥作用。中国式公民投票的宗旨和目的 是建立有效民意表达机制，它不是权力机构,也不是政研机构,与行政和党政干部人事任免无关，不取代、减弱任何现有权力、政研和干部人事机构的作用。实行地 方公民投票后，这些机构仍然依法、依党章和上级党政部门规定和授权行使权力，进行决策并贯彻执行。当然公民投票的结果，供这些机构在决策时参考。

第三，非竞争性，即没有任何党、派、人之间竞争，除了法律允许和上级批准的投票管理机构，没有其他相关的组织和宣传活动。

第 四，地域性，中国国土辽阔，地域间地理环境、风俗习惯、文化教育、经济发展差异巨大，满足民众诉求的具体工作，也具有很强的地域性。与此相对应，为了做好 这些工作而建立的沟通机制，也需要有地域性，因此，中国式公民投票更适合在地方进行。沿袭中国渐进式改革、稳步推进的传统，可以考虑先从县级行政区域开 始，积累经验，条件成熟后适时推进到地级市。即在相当长时期内，只在市和以下地方行政区域进行。

第五，地方党政负责制，中国各级党政机构实 行的，是集体领导的原则。地方工作的重大决策，是地方党政领导班子的集体决策，决策的后果，也应由地方党政领导集体负责。因此，在公民投票前后与过程中， 有需要说明、解释和回应的问题，应该以地方党政领导班子集体名义，而不是党政机构和职能部门个人，或党政领导之外任何个人和团体来解释说明和回应。

中国式公民投票必须具有这些符合国情的特点，才符合其宗旨与目的。

公民投票制度的意义

建立中国式公民投票制度，对促进社会稳定，改变干部作风，促进经济转型，深化政治和经济体制改革，有难以估量的重大意义，是在复杂环境下抓住重点，做好各项工作的最佳突破口。

公 民投票制度可以密切党群关系，促进社会稳定。普遍性和直接性两大特点，使公民投票所反映的民意，具有难以超越的真实性和权威性，使公民投票成为难以替代的 党群沟通机制。没有任何一种其它社会沟通机制，在获取民意时，比公民投票具有更高的普遍性和直接性，得到的民意信息具有更高的真实性和权威性。

中 共“十八大”报告中实事求是地表示，目前中国社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司 法等关系群众切身利益的问题较多。实行公民投票，执政党获得重要渠道，可以更加系统全面可靠地了解广大民众愿望和意见，并在此基础上科学决策，更好、更有 信心、更有把握地管理社会。

实行公民投票制后，人民群众获得一个合法有序表达自己意见的渠道，参与社会管理的程度提高，其主人公地位和精神，对社会政策的满意度也必然随之提高。

有了合法有序、心平气和地表达自己意愿的渠道，非法激进甚至暴力表达的必要性相应降低，公民有望变得更加遵纪守法，社会有望变得更加稳定和谐，中国特色的社会主义有望变得更加文明高尚。

公 民投票制度可以改进工作作风，提高干部素质。现行党政干部制度，对干部全面考察，长期培养，层层选拔，具有相当的优越性和成功之处，但远非完美。其最大的 弊端是，使一些干部唯上不唯下，严重脱离群众，导致党群关系对立。对形式主义、官僚主义、脱离群众、漠视群众利益等问题，中共中央高度重视，一再批评，努 力纠正，但如何取得更好的效果，仍是一个挑战。

建立公民投票制度，让广大民众直接对地方领导进行绩效评估，能够为上级考察选拔使用干部提供 更加高效可靠的信息，使改变干部作风的努力，不仅上头抓，同时下面顶，从单纯上面抓变成上下两头挤。这必将更加有效地促使各级干部减少官僚主义，紧密联系 群众，时刻牢记群众利益，从内心深处为群众着想，为群众抓大事、办实事。

促进经济转型。中共中央和全社会对唯GDP主义，对粗放外延掠夺式 经济增长方式的危害性，早已有了充分认识。中共“十八大”报告认为，中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，要下决心要改变经济增长方式， 实现科学、高效、包容和可持续增长。而实现经济增长方式转变的一大困难就是对地方经济考核指标的缺失。

一个地方的GDP、财政、就业等指 标，是量化的、即时的，因此相对容易考核。一个地方的创新能力、管理水平、发展潜力、资源保护、教育环境、公民幸福感和满意度等指标，则难以量化，且在时 间上滞后，考核难度非常之大。考核的困难导致地方领导对这些指标的忽视，导致以形象工程和面子工程，甚至直接弄虚作假，来代替扎扎实实地做好这些工作。

体现科学发展、可持续发展的指标难以量化和滞后，使它们对地方工作难以起到约束作用，对地方领导改变经济工作的指导思想难以起到应有的激励和促进作用。

实现科学发展，最终是要让广大人民群众得到更多的实惠，提高他们的幸福和满意度，而这类信息，正是通过公民投票要表达的信息，也正是最适合通过公民投票来表达的信息。

通过公民投票获得对地方政府满意度的信息，虽非完美，但足以弥补现有指标体系难以克服的内在缺陷，从制度层面，为地方实现经济转型提供内在动力。

公 民投票制度可以推动体制改革的深化。 “十八大”再次明确，继续改革，深化改革，是中国的既定国策。李克强不止一次地指出，改革是最大的红利。但是，对如何深化改革，寻找进一步改革的突破口， 人们却众说纷纭，降低税负，土地私有化和其它形式土地制度改革，城镇化和城乡一体化，收入分配关系改革和降低贫富差别，国企改革和打破垄断，减少简化行政 审批,等等，都是人们关注的大问题。

而事实上，这些建议，往往是呼吁多年，难以落地，让人产生审美疲劳。既得利益集团的阻力，使深化改革常 常成为全社会的良好愿望，也成为最高领导层的良好愿望。更有甚者，很多好的建议，都曾经实施，但又被逆转！1950年代初实现的耕者有其田，1950年代 中后期即不复存在。改革开放的前15年，国家不仅放权于市场，而且大幅度让利于民，财政收入占GDP的比重下降了约2/3，此后趋势逆转，这个比重不断上 升，累积又增加了一倍。曾经轰轰烈烈的国企改革，大刀阔斧的精兵简政，也成为了过去时。如此等等，不一而足。

历史表明，对于中国来说，充分 持续地享受改革开放的红利，不仅需要不断改革，使之永远是进行时，还需要巩固改革开放的成果，使之具有不可逆性。历史还表明，保证改革永远是进行时，巩固 改革开放的成果，需要我们重点关注决策机制，关注政府行为，而不是将注意力局限在一个具体的经济领域，局限在一项具体的经济政策。应该通过改革决策机制本 身，来提高改革决策过程本身的合理性和科学性，使改革永不停滞，少走弯路，不走回头路。

让民意在政策制定中发挥更大作用，让民众更加广泛直接参与社会管理，是社会决策机制改革的重点和目标。中国式公民投票，服务于这一目的，是决策机制改革的重大创新，在深化改革过程中，此“一子落地”，能“满盘皆赢”。

公民投票是人类文明的结晶

公民投票作为人类文明的结晶，具有超时代的价值。实行中国式公民投票，符合时代精神，符合“十八大精神”。近年来，党在了解民意，加强社会沟通方面，已经做了许多大胆创新和尝试，实行中国式公民投票，是这一创新方向的自然延伸和关键步骤。

公 民投票不是资本主义的专利。早在资本主义产生前数千年，人类就曾经使用公平投票作为重要的民意表达与决策机制。如同货币、市场、政党、民主等制度与“姓 资”、“姓社”无关，公民投票是人类制度创新的成果，是人类文明创造的重要精神财富，具有超时代的价值，与姓资姓社无关。

人类发展到今天，没有货币、市场、政党和民主的社会，不能成为先进、文明、强大的现代化社会。同样，不通过公民投票，让民众直接对重大社会问题表达意见，也难以建成文明高效的现代化社会。

中国已经进入一个公民意识提高,诉求增加,利益多元的社会,一个高速发展、快速变化、信息爆炸、矛盾复杂、问题多发的敏感社会。这些特点，增加了社会协调和管理的困难，呼唤社会管理方式与时俱进，有突破性创新。

与 时俱进保证了执政的活力，依靠群众代表了执政党的生命力。“十八大”报告重视、把握时代特点，要求全党“着力把握发展规律、创新发展理念、破解发展难 题”；“勇于实践、勇于变革、勇于创新，把握时代发展要求，顺应人民共同愿望”；“坚持人民主体地位……发挥人民主人翁精神……最广泛地动员和组织人民依 法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设”。报告表示，“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。要把制度建设摆在突出 位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果”。报告还特别强调，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运 行的重要保证。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。”

中国式公民投票，尊重国情，顺应时代潮流，符合“十八大”精神。实行中国式公民投票，一定会推动国家在政治、经济、精神文明和生态环境等各个领域的发展，推动“十八大”精神的落实，使中国特色社会主义道路更加广阔，更具活力。

王一江教授是哈佛大学经济学博士，现为中国长江商学院经济学及人力资源学教授，明尼苏达大学卡尔森管理学院终身教授，美国密歇根大学戴维逊研究所研究员。