部委洗牌檢驗新領導掌控整體局勢能力

明鏡新聞網編譯 蕭伃君

　　2013年3月中國的全國人民代表大會將召開例會，但在今年這次的會議中，不僅習近平和李克強將接任新任主席和國家總理、政府團隊即將大換血，中國也 將在這次的會議進行政府部門1998年以來的大改造。1998年中國將政府部門從70個減到44個，今年3月現有的44個部門將很可能會減半、人力也將重 新洗牌。

　　政府部門改革

　　意大利《二十四小時太陽報》的駐京記者郗士(Francesco Sisci)在《亞洲新聞在線》上稱這次的體制改革是將中國進一步帶離列寧式國家行政體制的一大步，但是更重要的是這次改革也可能是政治重新改組的新階 段、並可能為中國由來已久的權力鬥爭提供一條解決之道。近來中國政府與《南方周末》的僵局正巧顯示了現在的局勢有多麼複雜。

　　郗士表示雖然到目前為止體制改革的細節不清楚也不確定，但是以下描述的這種改制很可能發生。成功避免被併入交通運輸部已有15年的鐵道部在這次可能終 將逃不過被併入的命運；另外民政部和人力資源和社會勞動保障部將合併、甚至衛生部也可能一併被合併。類似美國的國家情報局(CIA)和聯邦調查局 (FBI)、並以蘇聯的克格勃(KGB)為範本而建立的中國國家安全部，將會遭到降格(至少在表面上)成為國務院直屬機構。

將被併入交通運輸部的鐵道部也是過去計畫經濟時代的產物。

　　環境保護部的職權將有大幅度的擴張，很可能是因為多年來與其他國家的合作使它的角色不論在國內或國際上都變得更為重要。國土資源部可能將被撤銷，而原屬它的資源管理職能將併入環保部。

　　科學院和社會科學院可能將合併，即使現在它們所擁有的角色截然不同；科學院是科學和科技的研究中心，社會科學院則是政府的超級智庫。此外，具有相當權力的國家發改委很可能消失，並轉型專注於改革相關政策的制定，其中也包括國家行政改組的工作。

　　現在國務院副總理管轄下的中國人民銀行將可能會升級並擴權。另外，現已過度擴張的國有企業將會被要求將重心放在它們主要的事業上，而非像現在這樣試圖將手伸進各種各樣的利益領域當中；這樣的改變將可使中國的私人企業獲得更多機會。

　　郗士認為這樣大型的構造變動可以使國家和市場更具有效率，但這次的大改組也將產出許多改組下的失利者，他們不意外地會對這種變動感到不滿。事實上，即將在人民大會上宣布的改組對中國的官僚將是一大衝擊，因為在部門數目減半的情況下，政府部門裡的位置也很可能減半。

　　改制的含意

　　《茶葉之國》記者張岳然(Yueran Zhang，音譯)認為這次的體制改革對期待新領導層進行政治改革的人或許是個好預兆。他也提出幾項國務院的體制改革所代表的可能含意。

　　前文提及的發改委是中國計畫經濟時代所遺留下來的活化石，而這個活化石將“逐步將其主要職能轉變為宏觀規劃的制定和研究”，並徹底取消其原本“對微觀管理實務和具體審批事項的職權”，這些“微觀”的職權包括調整石油價格以及計畫的批准權。

　　將被併入交通運輸部的鐵道部也是過去計畫經濟時代的產物。它在近年已因它的雙重角色漸漸遭受到多方的批評：它是中國大眾運輸產業的裁判，但同時也是鐵路產業中的一名選手。裁判兼球員的雙重身分使它遭到撻伐。許多人期待這次可能的改變是打破國家對鐵路產業壟斷的第一步。

　　與郗士所提供的信息不同的是，張岳然在文中表示政府計畫將國家人口和計畫生育委員會與衛生部合併，改組成為人口與衛生部。計劃生育委員會權力的減弱代表一胎化政策很可能即將出現鬆動，也可說是政府為了中國逐漸老化的人口和中國各處發生的強制墮胎事件所作出的回應。

　鐵道部在體制改革後將無法繼續扮演“裁判兼球員”的雙重角色。

　　可能的改革也將降臨於媒體和金融部門。惡名昭彰的國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署──2個實行媒體審查的主要機構，將被撤銷並併入文化部。中國銀行業監督管理委員會、證卷監督管理委員會和保險監督管理委員會將合併成為新的國家金融業監督管理總局。

　　對體制改革的正反面聲音

　　體制改革所代表的含意是相當廣泛的。清華大學城市規畫設計院旅遊所常務副所長王彬汕在微博上發文表示對此可能在他的領域內所進行的改革感到相當興奮， 他認為假使改革所產生的大部制真的能夠實現，它不只可以使得政府機構更加有效率，也可以預防各個政府部門互相之間產生的矛盾和不一致：將國土資源部原本的 土地規劃與管理職能劃入住房城鄉建設部，代表都市計畫將不再與其他整體的土地管理工作分離，未來的房地產開發計畫將愈來愈無法鑽土地規劃管理體制的漏洞； 另外，將國家旅游局和國家文物局併入文化部，可以改善旅遊業發展與歷史和文化遺跡保存之間的關係。

　　當然，如郗士所說，在權力可能重新分配的情況下，這種改革將會威脅到許多既得利益團體、因此也將遭受到它們的極力反對。這樣的體制改革計畫必定會在施行之前經過多方的政治利益交換和討價還價。

　　微博使用者(@甘肃郝志强)對可能的結果感到悲觀。他表示改革計畫最早也要到2013年3月人大批准後才可說是真正定調；部門的重新改組非常複雜、牽 涉太多利益團體，有些傳聞中的改革像是取消地方稅務局幾乎是不可能的。郝並說不要將這種牽扯層面廣大的國家部門改革視為是樂高遊戲那樣簡單。

　　然而，張岳然強調，假使歷史可以作為借鏡，那麼政府體制的改革的確是有可能的。自1982年起，中國的行政體系於每年的人大會議後經歷了一連串重新整 組的改革。前6次的改革浪潮將國務院下的部門從100個減少至27個。這些政府部門縮減工作的完成不只提升了行政效率也增加了部門之間的一致性，更使自由 市場有更大的運作空間。

　　張岳然表示微博使用者(@先知元)即對此有相當不錯的說明，先知元認為大部制改革不只是將部門合併在一起，此改革的核心是一種新的思維：政府應該對經 濟事物採取放任主義式的手法、將對市場的介入降到最低，這種思維的原則是政府不應該介入任何市場可以自己解決的問題；當政府的介入權力減弱時，行政部門和 人員自然也就會減少。

　　大部制下權力集中的疑慮

　　但中國也有些網絡評論人對改革的負面衝擊感到憂心。微博使用者(@墨鉅)擔心體制改革後形成的權力集中將會進一步導致權力的濫用，這種危險更因中國政 府內毫無實質的制衡機制而加劇。墨鉅認為，西方國家的大部制可以增進行政效率，但是在沒有公開選舉、也缺乏國會和司法體系之制衡的中國，大部制的結果只會 是更大的權力濫用。

　　另一位名為(@大彭山人)的微博使用者也指出，假使政府官員的數目沒有減少，任何政府體制的改革皆不可能成功。他希望在這些改革實施後，國務院能告訴 中國人民有多少職位和官員遭撤銷，這才是人民真正關心的；之前有許多體制改革改到最後，改變的只有門上的名稱，這種改革根本毫無意義。

　　張岳然表示這些網民不同憂慮的底下有共同的信息：假使在重要部門中的政治改革沒有迎頭趕上的話，大部制改革將無法真正達成中國政府希望達成的目標。

　　考驗新領導層的體制改革

　　郗士也認為此次的體制改革是一次挑戰，不只因此種改革可能需要相應的政治改革，也因此種改革將考驗新領導層的掌控整體局勢的能力。

　　15年前，中國在江澤民的領導下戲劇性地縮減官僚體制，當時的情勢與今日不可同日而語。1998年北京領導層為國家整體機制的無效率感到高度憂心，尤 其是國有企業。當時北京感受到亞洲金融風暴所引發的危機感、因此認為中國必須有應對此危機的做法；於此同時，美國和西方看起來似乎還是相當強大無敵、蘇聯 在它們的對抗下在前幾年才正式解體。

　

　　美國和歐洲現在仍在2008金融風暴的泥沼中掙扎。

　　今日的情況則有所不同。美國和歐洲現在仍在2008金融風暴的泥沼中掙扎著，亞洲則已成為近年來全球經濟成長的火車頭，在這個火車頭最前頭的中國近來 的經濟成長已經使它成為世界第二大經濟體，而在中國擁有許多優勢的國有企業在中國的成長中是一大得利者。就表面上看來，照理而言，中國似乎根本不用改變什 麼、只需維持現狀。

　　然而，郗士指出，現在的領導層也已經在現有的官僚體系中看出問題，並希望解決它們以避開在5或10年後將擴大或是爆炸的無效率定時炸彈。國有企業現在的規模已經幾乎將市場獨占，許多政府部門也沒有明確的界線，這些問題皆導致效率不佳和時間的浪費。

　　這次的政府體制改革是領導層有備無患的對策，改革來的毫無預警也不容分說。郗士認為這會是測試中國領導層是否對國內情勢和國家機器有十足掌握的一次測驗；這個測驗比15年前的改革更具挑戰性，因為當時的改革是在外在環境壓力下所強迫進行的。

　　微妙的改革時機

　　郗士並表示，這次的體制改革時機處在權力交接奇特的時間點上。3月底習近平和李克強將接手主席胡錦濤和總理溫家寶的位置，但此次改革是由即將離去的政 府團隊和新進的團隊一起策劃和推動的。這與1998年的體制改革相當不同。當時江澤民有足夠的權力推動改革，前任的管理團隊也已下台：鄧小平於1997年 過世，他的同志們也從政治場域退出。

　　近期習近平的講話中透露他願意繼續推動體制內的改變，這些都顯示中國的政治改革很可能就要出現。習近平有打造“中國夢”的決心，也就是希望中國能繼續現有的繁榮以及在與世界和平相處的前提下崛起，如中共理論家鄭必堅在近來的演講中提及的。

　　為了打造中國夢，有胡錦濤支持的習近平將需要更多的權力和決心，因為阻擋改革的既得利益團體是相當龐大的。現在幾乎已變成中國保守派代表的薄熙來已經 被打敗，但是許多他失勢前的支持者們仍然繼續防衛著薄的思想和他們的利益勢力範圍，即國有企業以及老舊的部門。3月中我們就可以看到習近平的改革意願是否 為真、他的改革企圖又將擴展到何處。

　　

　　各派都認為習近平站在自己的那一邊，但最終總有人要失望。

　　總有一方會失望

　　根據路透社報道，一個與領導人們關係良好的信息來源說：“很明顯地新領導人們想要做些事，他們也已經做了一些與前任政府團隊不同的事情。”但是路透社認為，即使習近平和其他新領導人們真的有想改變的欲望，但到至少到目前為止他們並沒有真正展現出這種欲望。

　　中國的政治體系是世界上最緊密的制度之一，共產黨的命令仍然是體制內一切的最高原則。在2012年11月召開的十八大上，有些改革的言論出現，但是維穩仍是中國領導層強調的首要任務。

　　為習近平辯護的人們認為要求中國新領導層作出迅速、重大的改變是有點期待過早，畢竟習的新任總理李克強也還未正式組成政府團隊。現在，一切仍處在混沌不明、曖昧不清的狀態中。

　　美國布魯金斯學會(Brookings Institution)的中國專家李成說：“在學界的辯論中，不論是左派還是右派、保守派或自由派，都認為習近平站在自己的那一邊。但是半年、或是1年後，我想有一方終將會感到失望。”

　　對新領導抱持懷疑的人們認為並沒有什麼預兆顯示新政府將作出什麼改變或改革。北京的獨立政治評論者陳子明說：“現在有一股改革的氣息，每個人都聞到了這股香氣。但是如果你問，是否真的會下雨、是不是真的會有風？我不這麼認為。”

　　南周事件的影響

　　有信息管道向路透社表示在廣東省委書記胡春華的介入下，《南方周末》事件已得到解決，官方同意宣傳部將不再對出版前的報紙文章進行審查。

　　有些分析家認為這項決定是單獨的事件，長遠來說可能也不具有相當大的意義。但是路透社表示假使協議為真，這很可能代表一直以來進行嚴格控管的審查機制 有可能進一步出現鬆綁，畢竟胡春華不太可能在政治局完全不知情的情況下作出這樣的妥協。南周事件是否預示著更大的媒體改革？今後將會有更多人對此發展密切 關注。

　　郗士則認為由官方的審查機制和《南方周末》所引發的僵局可看出政府現在面對的困難。

　　北京需要收服《南周》並重新取得中國內廣大記者群對其治理方式的同意，但是北京政府也無法在此刻鬆動它對媒體的掌控。在這其中取得平衡是相當困難的， 尤其現下自由派領導們正企圖加速改革的推動、而保守派們則以這次的抗議事件指控新任領導層已失去對事態的掌控。這對習近平和他的新領導團隊是個特殊的考 驗，對新任廣東省委書記、並很可能在2022年成為下任主席的胡春華更是個相當大的挑戰。

　　南周事件是否預示著更大的媒體改革？

　　北京必須盡快地控制住整件事的發展，否則即將在3月進行的行政體制改革將很可能受到波及變動。郗士指政府的其中一個做法是行之有年的手段：轉移大眾的 焦點和話題。1月10日官媒新華社發佈了一則新聞，表示前重慶市委書記薄熙來的案件將移交司法部門，薄的審判因此很有可能在人大召開前的2月進行。

　　這將會使得國內的焦點放置於薄熙來案上，郗士認為，這也代表現在的領導層所面對的真正挑戰其實來自於黨內的保守派，自由派假使太過積極很可能會讓整條 船有晃動過度而翻船的危機。同時，薄熙來的審判也是對那些阻礙改革的人們的警告，告訴他們與薄的思想與作法太過接近將使得他們落得同樣的下場。

　　郗士認為這是一個講求微妙平衡的做法，而這也是在胡錦濤和習近平合作下所定義出的中國未來20年的政治走向。（《內幕》第13期）