安邦：中共基层财政的恶化可能远超想象

     　　近几个月来，有很多地方官员向我们抱怨，现在的官越来越不好当了：一方面财政减收，土地卖不动，另一方面则是各种指标任务，压力如山。屈指一算，经济增长要稳，出口要“保10”，还要管着保障房、基建、招商引资等，摊子铺得很大，财政却不够用，有时甚至只能向银行贷款开工资……在中国基层，这样的财政困难绝不鲜见。
   
     　　比如江苏省某县，有财政局人士算了这么一笔账：县财政今年要付给各个项目的工程款十几个亿，而去年的公共财政收入也仅仅15亿，今年公共财政预算收入为20亿。该人士坦言，即使是去年收入的15个亿里，也有很多水分，真实收入估计10个亿都不到。据悉，该县今年的财政预算收入67亿，但其中很多都是空的，“比如各个政区，财政收入目标完不成，都是拿贷款来实现”，而这并非当地独有，周边的几个县财政都是亏空状态，寅吃卯粮。
   
    　　类似的案例数不胜数。根据审计署最新公告，全国2000多个县级市中，仅54个县级政府没有举债，至2010年底，有99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于200%，20个县级政府的借新还旧率超过20%，23个县级政府逾期债务率超过10%。财政部长谢旭人在8月底向全国人大常委会作《国务院关于县级基本财力保障机制运行情况的报告》时也提到，至2011年底，全国基本财力保障缺口县有113个，而在2009年，这个数字高达819个。
   
    　　造成中国县级财政困难的原因有很多，大致可归为以下四个方面：首先，财权与事权不对等，财权层层上收，事权层层下放，各级政府间事权的划分也不够清晰，支出责任存在交叉，县以下政府的具体职责和支出责任不够明确；其次，转移支付的结构不合理，专项转移支付占比偏高，要求配套资金项目偏多，对基层财政带来较大压力；第三，省以下财政体制不够规范，县域经济发展不平衡；第四，部分地区财政支付经费人员增长过快，财政支出结构不合理，财政支出管理比较混乱等。
   
    　　在往常，地方政府赖以填补财政的法宝便是卖地，但在这轮“史上最严”的房地产调控下，这种“土地经济”再难成灵丹妙药，并让当前地方债务的偿还陷入悖论：为了避免出现违约，必须确保地方政府的土地收益，而为了防止房地产泡沫，又不能放松对房地产的调控。雪上加霜的是，由于对“土地经济”产生了路径依赖，许多地方政府都忽视了实体经济的发展，而当房地产变成沉重的包袱，一些三四线城市连平衡债务的收入都没有了。
   
    　　受此影响，各地方政府不得不寻找土地财政的替代品，纷纷开始掘地三尺。行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等非税收入，成为地方政府的“救命稻草”。审计署6月初公布了全国范围内抽取的54个县财政性资金的审计结果。审计中发现，非税收入占到县级财政性收入的六成。财政部部长谢旭人及国税总局局长肖捷6年以来屡次喊话，要求各级税务部门坚决不收“过头税”，也从反面印证了各地苛捐杂税猛于虎的现状。
   
    　　各地政府的掘地三尺无疑是危险与短视的行为，与“稳增长”的初衷南辕北辙，也将严重损害企业与居民的利益。特别在经济减速的大背景下，将让企业承受更大的压力，甚至只能关门大吉。不久前沈阳等地便上演了类似的黑色幽默剧，大量店铺疑似躲避打假关门歇业。但从地方官员的角度观察，还有什么更好的办法呢？最好的办法是收缩阵线，各级政府不要大包大揽，把经济建设的任务还给市场，向服务型政府转型。但是，这显然并非基层政府所能决定的事情。
   
    　　回到前述的江苏某县。据了解，该县多个政府部门已要求内部员工将资金存在地方财政，每年给10%－12%的利率。当地的住建局、交通局、开发区全都对内部职工融资，向其分配任务，一般每人的任务都在几十万元左右。当地财政部门人士表示，这部分钱难以匡算。当地银行人士则称：“金额太大，黑洞太大。”——这还是东部沿海相对比较富裕的地区。
   
    　　最终分析结论：
   
    　　基层财政的恶化可能远超想象。