俞可平：政改何处突破

政府管理体制改革的总趋势是，逐渐从管制走向服务，从人治走向法治，从集权走向分权，从统治走向治理。

作者：俞可平 中共中央编译局副局长，中共中央编译局比较政治与经济研究中心主任，北京大学中国政府创新研究中心主任

政治进步与经济进步是一个相互促进的过程。

随着社会主义市场经济的建立和发展，中国一直在积极稳妥地进行政治体制的改革，并且取得了显著的成就。政治体制改革不是一件“应当”做的事，而是一件“必须”做的事。正如胡锦涛总书记在中共十七大报告中所指出：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”

政治体制改革要达到多重目标。例如，转变政府职能，促进经济发展，提高行政效率，改善公共服务，维护社会稳定，遏制官员腐败，等等。但正如十七大报告所表明的，其根本的目标，是“扩大民主，保证人民当家作主”。

十七大报告在第六部分论述政治体制改革时，不仅重申“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”，而且直接将该部分的标题定为“坚定不移发展社会主义民主政治”。在继中共十六大将“党内民主”视为“党的生命”之后，又将“人民民主”视为“社会主义的生命”。所有这些，都表明了中国共产党对民主的重视和推进民主政治的决心。

中国的政治发展，也将与经济发展一样，遵循增量改革或增量民主的道路，不可能发生整体的突变性改革，但在某些领域将不时会有一些突破性的发展。在我看来，以下这些领域的改革，将在可见的未来受到特别的重视。

改革完善基层民主制度，扩大公民直接行使的民主权利

这次十七大报告首次明确地将发展基层民主当做“发展社会主义民主政治的基础性工程”，并且决定要“重点推进”。报告用整整一节的篇幅对发展基层民主作了专门论述，表明基层民主仍将是中国民主政治建设的重点领域之一。

基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是全部民主政治的基础，意义尤其重大。此外，优先发展基层民主，从基层民主逐渐向上推进，也有利于社会政治的稳定和积累民主政治的经验。

在发展基层民主方面，如何处理基层社会的党政关系、政府管理与群众自治的关系、民间组织与政府的关系、公民权利与公民义务的关系；如何有效遏制基层选举中的贿选和宗族势力影响等消极现象；如何增强公民的民主与法治意识，将是基层政治改革急需解决的问题。乡镇机构的改革、社区自治和职业自治制度的完善、乡镇党政领导公推直选范围的扩大，城乡治理结构和治理方式的转变，都将是基层政治改革的重点内容。

改革完善党内民主制度，以党内民主带动社会民主

中共十六大确立了发展党内民主、以党内民主带动社会民主的中国民主政治发展路线。中共十七大再次确认了这一民主发展战略。

党内民主是在基层民主之外，中国推进民主政治的又一重点。如果说基层民主是由下至上推进民主的话，那么，党内民主则是由核心向外围推进民主。

中国共产党是中国惟一的执政党，其执政地位以国家宪法的条文加以确定。若说宪政，这就是宪政的核心内容之一。中国共产党是中国的政治权力核心，几乎掌握着全部立法、行政和司法权力。

此外，作为拥有7000多万党员的大党，中国共产党聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。没有党内的民主，就意味着没有核心权力层的民主。

如果不是从主观臆想而是从客观现实出发，那么完全可以说，没有党内民主，就难有实质性的社会民主。以党内民主带动社会民主，是推进中国民主政治的现实道路。

改革完善党内民主制度，重点在于改革党内选举制度、决策制度和监督制度。

改革完善立法司法体制，加快建设社会主义法治国家

立法司法制度，是国家的根本性政治制度，也是一个国家政治文明发展程度的重要标志。像中共十六大报告一样，十七大报告也在政治体制改革这一部分中，从建设社会主义法治国家的高度，专门论述了立法司法体制的改革。

在立法司法方面，目前比较突出的问题有：现行法律体系还不完备、对司法的人为干预还较为严重、公民的法治意识比较淡薄、司法不公和司法过程中的地方保护主义现象时有发生、一些法律工作者的素质较低、部门利益“合法化”的现象开始出现。只有深化立法司法体制的改革，树立宪法和法律的至高权威，完善中国特色的法律体系，推进立法司法的科学化和民主化，才能有效解决上述这些问题，从而更好地维护公民的人权和社会的公平正义。

其中，健全科学立法和民主立法的制度机制、完善全国范围内统一而又相对独立的司法体制、防止对立法司法过程的行政性干预、确保各级党组织和全体党员干部带头维护宪法和法律的权威，尤为重要。

改革完善决策制度，推动决策的科学化和民主化

决策制度事关社会重大公共利益的分配与调整，也是国家的一项基本政治制度。党政权力机关的决策是否民主，政策是否合理，不仅关系到政府的行政效率和行政成本，更关系到公民的切身利益和社会的稳定有序。决策随意性太大，失误过多；政策多变，缺乏必要的连贯性；政策打架、政令不一、政出多门；“国家利益部门化、部门利益合法化”等等，都会严重削弱党和政府的公信力。

造成这些现象的原因，除了决策者的素质，主要是我们还缺乏比较完善的决策公示制度、咨询制度、听证制度、评估制度、责任制度和协调制度。十七大报告强调指出，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。这预示着，决策体制的改革将紧紧围绕上述六项制度而展开。

改革完善监督制度，保证权为民所用

十七大报告指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这段话大体勾画出了中国特色权力制约体制的轮廓。

一切权力都必须受到有效制约，否则，必然导致专断和腐败。目前还相当严重地存在着的干部腐败现象和党政主要官员权力过分集中的现象，主要是因为我们的权力监督和制约制度不够健全。西方发达国家依靠代议民主、多党政治以及立法、行政、司法的“三权分立”等制度来实现权力制衡，中国共产党明确拒绝西方的这些制度。但无论在中国还是在西方，如果要推行民主，遏制腐败，权力就必须受到有效制约。

因此，中国正在另辟蹊径，力图在人权、事权和财权之间，以及决策权、执行权和监督权之间实现相互制约，同时发挥党内监督、人民监督和舆论监督的作用。

改革完善政务公开制度，提高政治透明度

十七大报告在多处地方指出，要“完善政务公开、村务公开制度”，要“推进党务公开”，要“增强决策的透明度”，要“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度”，“必须让权力在阳光下运行”，等等。这表明中国共产党和中国政府对政务公开的极端重视。

确实，政治透明不仅是人民民主和党内民主的前提，也是科学决策和民主决策的前提，还是政治清明和官员廉洁的前提。只有让权力在阳光下运行，让官员在众目睽睽下办事，才能从根本上消除腐败。

在政治透明方面存在的主要问题有：一些干部习惯于“暗箱操作”，自觉或不自觉地抵制政务公开；一些必要的政务公开制度还没有建立起来，相应的法律法规不健全；已经建立的一些政务公开制度还缺少可行性，在一定程度上流于形式。这方面的改革重点是，进一步健全政务公开制度，并制定切实可行的实施细则，以法律法规的形式，强制性地推行必要的政务公开制度。

改革完善社会管理制度，促进和谐社会建设

市场经济的确立和发展，催生了大量新的社会事务、社会组织和社会现象，使得政府的社会管理职能日益凸显。

从1998年开始，中央正式将社会管理确立为政府的基本职能。中共十六大以来，中央就开始系统地规划社会管理体制的改革，并且逐渐确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。十七大报告再次重申了这一社会管理体制改革的基本目标。报告以专门的篇幅对“完善社会管理，维护社会安定团结”作了系统的论述，描绘了近期社会管理体制改革的重点和方向。

在社会管理方面，制度不健全、管理人才缺乏、管理缺位错位、管理成本过高、重管制轻服务等问题相当突出。解决这些问题，关键是要改革和完善现行的社会组织管理体制、社会救助体制、社会治安体制、社会工作体制、社区管理体制等，充分发挥各种民间组织在社会管理中的作用，扩大基层群众的社会自治权利，努力实现政府与公民的在社会事务和社会生活方面的合作管理。

改革完善政府管理制度，建设服务政府

政府管理体制的改革创新，是近年来中国政治体制改革的重点内容，在这方面已经出台了许多重要举措。例如，严格依法行政，建设法治政府；简化行政审批程序，建设高效政府；推行官员问责制度，建设责任政府；强化公共服务职能，建设服务政府等等。

十七大报告单列一节专论行政管理体制改革，强调指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”。针对机构重叠、职责交叉、政出多门、政事不分、成本过高等政府管理中存在的问题，报告确立了行政管理体制改革的总体思路。

按照这一思路，近期政府管理体制改革的重点是，抓紧制定行政管理改革的总体方案，完善公共服务体系，规范政府行政行为，加大机构整合力度，降低行政成本，统筹党委、政府、人大和政协的机构设置。政府管理体制改革的总趋势是，逐渐从管制走向服务，从人治走向法治，从集权走向分权，从统治走向治理。原载：财经杂志 (本文来源：中国网 作者：俞可平)